澳门威尼斯人娱乐场-Venetian Macao Casino(访问: hash.cyou 领取999USDT）在四十余年大规模城市化增量发展基础上逐步建立起的现行规划管理体系，难以应对存量空间盘活优化语境下的空间治理新问题。特别是在空间资源紧缺的历史城市，一方面文化展示空间不足、文旅发展空间失序、产业培育空间受限、民生改善需求迫切，另一方面受制于既有建筑的历史遗留问题、既有权属权益与规划管控冲突等现实障碍，存量空间盘活阻力重重，对空间资源配置优化造成极大限制。以泉州历史城区为样本，详细分析当前规划和不动产登记管理体系下低效空间资源盘活优化的治理困境，聚焦泉州历史城区低效用地再开发试点实践过程中的路径创新、技术探索和政策试水，阐释打通堵点、建立从规划管理到不动产登记完整闭环背后的逻辑，以期为规划管理创新提供路径借鉴和模式参考。

　　随着城市更新迈入“深水区”，现行规划管理和政策体系与存量更新的不适配、存量建筑的历史遗留问题、历史文化保护建设管控与权益保障冲突在业界得到广泛关注。学者、从业人员关注到：传统城市规划与管理的核心是基于“一书两证”的制度，将城市土地空间资源的用途与形态进行“蓝图式”锁定，在“一书两证”的城市管理模式下，主管部门针对存量建设行为无从审批；因复杂的利益博弈过程而受到诸多掣肘；现行土地政策多服务于增量建设，未形成“供应—利用—更新—再供应”的闭环，与存量更新需求存在脱节；存量建筑往往产权归属模糊、建筑质量存在安全隐患、功能与现代生活需求严重脱节，诸多历史遗留问题阻碍了存量建筑自身的再利用和整体更新进程；《历史文化名城名镇名村保护条例》、地方性法律法规对私有历史建筑的限制，与产权人依法享有占有、使用、收益、处分等权利存在一定冲突。

　　赵燕菁认为存量规划需从空间设计走向制度设计。张松提出地方的优秀立法及实践经验可为国家历史文化保护传承立法提供参考借鉴。何鹤鸣等在文章中指出，地方政府参与存量用地再开发的主要方式，正逐渐从财政投入向政策创新转变。齐爽等针对历史文化保护工作的长周期运作、大资金需求特点，提出确权基础上政策性资金的融资路径设计。柴铎等通过研究城市更新土地政策响应体系，提出通过优化节约集约用地政策、建设“空间-权籍-效益”统一的信息系统、建立土地资产成本-收益搭配置换机制三方面，营造“驱动＋支撑＋保障”一体化制度环境。在存量建筑历史遗留问题处置方面，宿晨鹏等从政策法规保障、产权梳理明晰、建筑修缮改造、功能适应性转换，以及多元主体协同五个维度梳理策略建议。黄军林聚焦“产权激励”，认为将外部性转化为内在化激励，通过一定的产权界定、产权安排与产权经营制度，可确保产权界定明晰、运行方式合理和产权经营有序，从而实现城市空间资源配置的高效运行。

　　各地结合自身实际，开展了规划管理创新与政策实践探索。《广东省人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》中明确提出“完善利益共享机制，充分调动土地权利人和市场主体参与改造的积极性”，“对提供公益性设施或城市公共空间、保障性住房、历史文物保护的‘三旧’改造项目实行容积率奖励或异地补偿”，通过外部效益内化，解决市场失灵、促进资源高效配置。深圳通过《深圳经济特区城市更新条例》明确存量更新以“协议方式”取得开发建设用地使用权，从而打破博弈僵局，探索政府、市场主体、原不动产权利人三方共赢模式，但也存在有违上位法“以‘招拍挂’出让经营性建设用地”的风险。

　　在现有顶层制度框架下，自然资源部在《关于加快解决不动产登记若干历史遗留问题的通知》中，提出“建设项目部分符合规划的，自然资源主管部门可以对符合规划的部分先行核实，并出具规划核实意见”，为不完全满足现行规划的历史遗留问题的规划核实提供了思路。天津市规划和自然资源局等11部门联合制定了《关于盘活存量资产解决历史遗留项目规划土地及不动产登记问题的意见（试行）》，协调多部门权责，提出了不具备办理建设工程规划许可证、规划验收合格证和竣工验收备案条件的替代方案，为妥善处置历史遗留问题提供了行政依据。

　　我国经过四十余年历史文化名城保护实践，现已建立“空间全覆盖、要素全囊括”的规划管理体系。历史城区内，各类保护区划叠加，以泉州古城为例，叠合了世界遗产、历史城区、历史文化街区、文物、历史建筑、地下文物埋藏区等6大类11小类区划，涉及文物、住建、自然资源等多个行政主管部门。历史城区内建设项目审批流程复杂，对市场主体的专业性要求极高。市场主体难以对考古、保留建筑修缮再利用的周期、难度形成专业预估，试水项目大多被迫搁置，抑制了市场积极性。

　　传统的蓝图式规划根据规模、半径测算，“自上而下”传导用地功能布局和建设指标，无法在规划编制时将附于存量空间的产权、用益物权等考虑在内（权益矛盾通常在实施阶段暴露），导致后期利益博弈激烈。将存量空间盘活为文化展示、民生改善等纯公益性功能，以及短期盈利能力不足、需补贴支持的产业培育等“补短板”功能，阻力巨大。除了利益博弈，在历史城区，蓝图式规划“自上而下”传导还存在更多不确定性，包括：地下文物考古的不确定性，文物、历史建筑、传统风貌建筑和其他拟保留建筑结构检测和消防评估后功能适用性的不确定性等，规划阶段的布局在实施阶段变数较大。存量空间的盘活优化需要更为精细化、更具可实施性的动态、弹性规划管理创新。

　　然而，市场行为的自发性、盲目性，导致了历史城区的过度商业化，遗产“真实性”受到威胁。游客的涌入加剧了交通拥堵和公共空间负荷，造成公共设施承载力不足，对历史城区居民的日常生活造成了极大困扰。目前经营性的盘活优化，受规划和产权管理制约，多以“二次装修”“临时性”改造为主，不涉及建设用地、建（构）筑物权证变更，未纳入规范化、制度化管理，存在规划建设监管风险和安全隐患。市场驱动的“自下而上”的盘活优化亟待规范引导。

　　既有建筑突破现行规划指标是当前面临的主要问题。历史城区建设管控严格，以泉州古城为例，为延续“双塔制高”的历史格局，法定规划以开元寺双塔1/3塔身高度（18 m）作为建筑高度控制上限，从文物古迹到历史文化街区再到历史城区一般区域，以圈层外拓的方式划定高度控制分区，形成了原高度、4 m檐口、7 m檐口、10 m檐口、13 m檐口、18 m檐口逐级升高的指标分级。经统计，既有建筑约有1/5超过了规划控高，超高建筑面积规模大，涉及利益相关方众多，该部分建筑无法在现行规划管理体系下办理规划条件核实，如何处置存在争议，亟须在产权、用益物权等事实权益保障和法定规划执行的矛盾之间做出权衡。而目前行政依据不足，缺乏规则共识。

　　尊重权属权益、构建存量空间资源的资产化路径，是形成规范化存量更新市场、引导社会资本参与的首要条件。以“产权激励”的方式，对符合一定条件、可进行盘活优化的存量空间资源予以确权，使低效空间资源获得完整产权，从而具有保值升值的市场竞争力，该过程可创造土地出让收益，财政收入用于历史城区遗产保护、建成环境改善和民生保障，形成对历史城区的“反哺”。通过“产权激励”“反哺”机制，可以调动实施主体积极性，并以此为初始动力，实现多方共赢和社会综合效益的最大化。

　　新型产业培育空间受到挤压。目前泉州古城已有一定的创新创意产业基础，刺桐时代村、东亚之窗文化创意产业园、源和1916创意产业园等厂房改造园区开始有动漫游戏、艺术传媒、文化教育等产业公司入驻，但在市场驱动下，餐饮、特色零售、酒店民宿等文旅消费业态因更高的承租能力逐渐占主导，挤占了新型产业的培育空间。幸福街专业市场依托本土鞋服品牌供应链优势，发展为跨境电商的货源地，但劳动力密集型产业的空间利用效率和产出效能有限，带来了巨大的交通负荷，饱受争议，且产业生态黏性过高，整体搬迁难度大。

　　文旅井喷导致自发经营行为迅速占领优势区位，规范化管理滞后。至2023年，古城内酒店民宿床位密度达到427个/km2。新增酒店民宿集中分布于开元寺、西街、中山路一带，与历史文化资源、传统社区和游客集中分布区域高度重合，给遗产保护、民生改善带来巨大压力。泉州古城文旅服务业态依旧具有增长潜力，按发展已趋于成熟的苏州古城标准（酒店民宿床位密度达到1 408个/km2）折算，泉州古城床位潜在增量约1 000个/km2，潜在增长有赖于更为科学、精细化的规划干预。

　　泉州古城内分布有大量的国有企事业单位低效建设用地及地上建（构）筑物，是现阶段处理历史城区空间资源配置矛盾的重要资源。仅市属国有企业所持有的低效建筑物总面积就达到75.97万m2，其中具有独立用地的建筑面积占比43%，非独立用地的建筑面积占比57%。该部分存量空间资源类型庞杂，分布分散（图2）。其中，资产闲置约8.78万m2，约占国有资产总量的12%，其余处于出租、自用或占用状态，空间利用效率和产出效能较低。若能充分发挥市属国有企业低效建设用地及地上建（构）筑物空间价值，补足各类空间需求缺口、优化历史城区功能布局和空间资源配置，将创造可观的经济价值和社会效益。若能破除障碍实现资产化，创造的土地出让收益将达到20亿～30亿。

　　针对“底账不清”“方向不明”“政策不足”的核心问题，形成“一库、四区、一规定”。“一库”指泉州古城国有资产及地上建（构）筑物数据库，通过建库盘点，摸清家底、找准问题；“四区”指对标国土空间法定规划蓝图，通过GIS空间定量测算形成的盘活优化方向引导分区——“遗产保护优先区”“文旅发展优先区”“产业提升优先区”“宜居提质优先区”，对盘活优化方向进行指引；“一规定”指2025年发布的《泉州古城及周边区域国有企事业单位低效建设用地及地上建（构）筑物收储与盘活优化暂行规定》（泉政办规〔2025〕4号，下文简称《暂行规定》），通过地方行政规章，完善机制设计，释放国有资产价值的同时优化空间资源配置。

　　“遗产保护优先区”将保护放在首位，延续街区生活的真实性，政府主导发展文化展示、公益性功能，谨慎开展文旅类商业化建设，严格进行业态准入管理；“文旅发展优先区”“产业提升优先区”鼓励发展文旅服务功能、与古城定位相符的产业功能，调动市场主体积极性，国有企事业单位低效建设用地及地上建（构）筑物确权入市，通过收储、出让，保障供地；“宜居提质优先区”优先补足公共服务、便民服务等城市基本功能，提升人居环境品质，鼓励企业妥善处置历史遗留问题和不良资产、代建公共服务设施，补足城市基本功能；“其他一般性区域”不设定优先级。

　　考古的不确定性、保留建筑再利用价值及消防结构安全的不确定性是“带建筑收储、出让”难以实现的症结所在。不确定性前置成为破局关键。将消防和结构评估以及“留改拆”方案论证等事项前置于申请阶段，配套考古前置规则——拆除更新的区域，净地移交、分批开展考古；其余区域，结合现状房屋安全鉴定报告、消防评估报告，设定既有建筑改造利用标准，纳入出让条件。梳理“申请—论证—审核审批—‘招拍挂’出让—项目建设与验收—不动产登记”流程中各部门权责，规范步骤，使得“带建筑收储、出让”的各环节有据可依，降低实施主体和主管部门风险，从而打通“带建筑收储、出让”的关键环节。

　　对权证不完整、既有建（构）筑物突破现行规划等历史遗留问题开展专项论证，形成共识性规则，包括：以守住规划管控底线、保障合法权益为原则，搁置局部争议⑥，以《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》出台且泉州规划管理地形图基本成图时间，作为历史遗留问题的建（构）筑物认定“合法现状”的节点。建成于该节点之前建（构）筑物，以建筑原状认定现状，不考虑对现行规划的突破；建成于该节点之后的建（构）筑物，对符合规划的部分予以认定，不符合规划且暂无法采取改正措施消除影响的部分，不予登记，测绘图中以阴影表示，在符合现规划用途对应的房屋结构安全和消防安全要求的前提下可予以暂留。有效的房屋安全鉴定合格报告和消防安全评估合格报告，以及工程档案移交清单可作为补办竣工验收手续、办理不动产登记的材料。

　　泉州历史城区低效用地再开发试点实践表明：尊重权属权益、构建存量空间资源的资产化路径，是激活市场动能、破解存量空间盘活优化过程中利益博弈困局的基础前提；“自上而下”和“自下而上”相结合的法定规划管理体系创新，对城市规划和不动产管理政策深度融合、建立从规划管理到不动产登记闭环具有重要推动作用；以地方行政规章，明晰上位法未及事项，链接当前制度框架下的关键断点，在妥善处置历史遗留问题、协调历史文化保护建设管控与权益保障冲突等方面具有现实意义，是实现城市存量空间盘活优化规范化管理的关键。历史城市存量空间的盘活优化，有助于达成历史文脉守护、城市功能提升、产业转型及经济活力培育、民生福祉保障等多重目标，实现多方共赢和社会综合效益的最大化。